Ao enquadrar os municípios como entes federados, a Constituição Federal de 1988 passou a lhes atribuir responsabilidades que até então concentravam-se apenas à União e aos estados, como as regulamentações educacionais. Segundo o artigo 205 da Carta Magna, a educação é um direito universal, sendo o Estado o agente responsável por oferecer tal serviço. Reafirmando o preceito, foi instituída a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), também responsável por estabelecer os princípios e quais os deveres do Estado, em regime de colaboração, entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios.
A Constituição Federal define, no seu Art. 212, receitas mínimas a serem anualmente investidas na manutenção e desenvolvimento do ensino, sendo 18% atribuído à União, 42% aos estados e o Distrito Federal, e 40% pelos municípios. Contudo, a Emenda Constitucional nº 95, conhecida como Emenda Constitucional do Teto dos Gastos Públicos, estipulou que a partir de 2018 a União deveria investir o mesmo valor de 2017 somado ao acréscimo da inflação desse mesmo ano. Isso acabou por resultar em um investimento na educação que não acompanhou o crescimento do PIB.
A receita dos municípios advém de impostos municipais como o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), o Imposto Sobre Serviços (ISS) e parte do Imposto Sobre Circulação de Mercadorias (ICMS). Ademais, os acompanham o Imposto Sobre Veículos Automotores (IPVA), o Imposto Sobre Produtos Industrializados Para Exportação (IPI Exportação) e o Imposto de Renda sobre os servidores públicos, correspondendo a cerca de 18% da arrecadação total do país.
Em contrapartida, a União concentra cerca de 57% da arrecadação total e investe apenas 18%. Assim, fica claro que muitos municípios brasileiros não conseguem arrecadar o suficiente para possuir uma renda própria e são dependentes das transferências estaduais e federais para fechar suas contas. Na educação, os fundos de redistribuição possuem um papel significativo nesses repasses.
Criado em 1996, através da aprovação da Emenda Constitucional nº 14 e implantado em 1998, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), teve como intuito assegurar uma melhor distribuição dos recursos para o ensino fundamental, de forma com que todos os governos estaduais e municipais pudessem arcar com o pagamento do piso salarial dos professores.
Para garantir o foco do sistema educacional na educação, na escola e no aluno, conforme retratado na LDB, viu-se a necessidade de vinculação dos recursos financeiros a estes objetivos básicos e as competências de cada ente governamental. Nesse sentido, os recursos do Fundef advinham da receita de impostos vinculados às ações de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE).
Assim, com o Fundef, cada estado e município deveria receber o equivalente ao número de alunos matriculados em sua rede pública, além de ser definido um valor mínimo nacional por aluno/ano, diferenciado para os alunos de 1ª à 4ª série e para os da 5ª à 8ª série e educação especial fundamental. Porém, o fato de cada estado possuir um valor específico para cada aluno manteve as desigualdades regionais e estaduais.
Junto a isso, durante os anos de vigência do Fundef, o valor decretado com o custo-aluno nacional sempre esteve em desacordo com o previsto pela legislação, causando enormes prejuízos para estados e municípios e, apesar de ter promovido uma redução das desigualdades nos recursos per capita entre eles, o financiamento restringiu-se a esta etapa, deixando as demais em segundo plano.
Em 31 de dezembro de 2006, foi instituído pela Emenda Constitucional (EC) nº 53/2006, e Regulamentado pela Lei nº 11.494/2007, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), com vigência por quatorze anos, ou seja, entre 2007 a 2020 e responsável por implementar várias mudanças no financiamento da educação básica brasileira.
Como no Fundef, o Fundeb conta com recursos dos Estados, DF, Municípios e a União complementando os fundos estaduais de determinadas Unidades Federadas (UFs). É um fundo de natureza contábil, criado no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, em um total de vinte e sete fundos estaduais, visando à universalização da educação básica, à melhoria da qualidade do ensino e à valorização dos profissionais da educação.
O Fundo tem papel redistributivo da maior parcela dos recursos estaduais e municipais vinculados à educação e contempla todas as etapas e modalidades da educação básica. Atualmente, segundo o Ministério da Educação (MEC), o Fundeb é responsável por 60% dos recursos da educação básica pública. A aplicação dos recursos ocorre a partir do número de alunos matriculados na Educação Básica de acordo com dados do Censo Escolar informado no ano anterior pela própria rede de ensino, demonstrando que houve uma evolução da cobertura por parte dos municípios.
Em cada Unidade Federada, o Fundeb é formado pela contribuição dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, correspondente a uma parte dos recursos constitucionalmente vinculados a despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE). Conforme a Constituição Federal, em seu art. 212, os entes subnacionais devem aplicar no mínimo 25% da sua receita resultante de impostos em MDE, obrigatoriamente. Destes impostos, cada unidade federada contribui com 20% de determinados impostos para formação do Fundeb.
O Fundeb, porém, estava prestes a expirar. Criado como um mecanismo provisório, ele vigoraria até 31 de dezembro de 2020. Senadores e deputados federais estudaram três propostas de emenda à Constituição (PECs), que além de o renovarem, efetuariam mudanças significativas no modelo atual. Nos últimos 3 anos, a discussão da PEC 15/2015 na Câmara e PEC 26/2020 tomou proporções maiores e, quando o Governo Bolsonaro (2018) se mostrou contra os rumos que o fundo estava tomando, o Congresso Nacional e o Executivo Federal iniciaram o processo de negociações.
O novo FUNDEB foi aprovado e se tornou a Emenda Constitucional n° 108 publicada no Diário Oficial da União no dia 26 de agosto de 2020. Apesar da resistência do Executivo Federal e a não participação do ministro da educação – que foi infectado pelo novo Coronavírus – na discussão, os presidentes da Câmara e do Senado se mostraram dispostos a aprovar o quanto antes. A partir de agora não tem mais um prazo de vigência, o que significa que se tornou uma política permanente e que deverá passar por revisões do Congresso Nacional periodicamente. Alterar o status para uma política pública perdurável, pode ser uma grande oportunidade de aprimorar a educação no Brasil, assim como as relações intergovernamentais que envolvem o Fundo.
A União complementa gastos em Estados e municípios mais pobres, tendo em vista a alta desigualdade entre os entes federativos. Até a promulgação da Emenda Constitucional de 2020, a porcentagem era de no mínimo 10% e nunca passou do valor mínimo determinado, mas agora esta participação crescerá progressivamente em 6 anos até atingir a marca de 23%.
Além da porcentagem da participação da União no FUNDEB, a destinação dos 23% será dividida em 3 partes: 1ª para Estados mais pobres; 2ª para redes de ensino – independente do Estado – com menos Valor Aluno / Ano Total (variável utilizada para determinar o valor destinado a cada aluno); e 3ª parte para redes de ensino que cumpram diretrizes para melhoria da gestão e que obtiveram evolução nos indicadores – medida para incentivo de ações de melhoria.
O FUNDEF, como um impulso inicial destinado somente para o Ensino Fundamental, foi extremamente importante para os professores. A possibilidade de pagar salários mais justos e dar condições necessárias para Estados e municípios com menos recursos arcarem com a folha de pagamento dos professores, transformaram a educação brasileira e, apesar do longo caminho a percorrer, estimularam a valorização da profissão docente. Na nova determinação, a porcentagem destinada ao pagamento de salário de professores passa de 60% para 70%, apesar de que, de acordo com o Todos Pela Educação, 98% dos municípios brasileiros utilizam 80% ou mais do que recebem do FUNDEB para a folha de pagamentos.
Além dessas modificações, o controle de qualidade foi alterado para ser uma responsabilidade também da União e inseriu mais uma forma de transparência dos dados fiscais, que a partir de agora serão publicados também por meio eletrônico. A contribuição da receita da Lei Kandir será excluída da parcela dos Estados, que destina 20% das arrecadações de impostos como o ICMS e IPVA.
A transformação mais promissora para construir uma política sólida de financiamento da educação no Brasil foi a de transformar o Fundo em permanente, passando por revisões que garantem a manutenção da qualidade e adaptabilidade a diferentes realidades socioeconômicas que o Brasil possa enfrentar. Construir uma base sólida, um arcabouço institucional que busca equidade em um país tão grande e diverso como o Brasil, é um grande passo para diminuir desigualdades.
Apesar do interesse do Governo Bolsonaro em não continuar com o Fundo e, até mesmo, redirecionar metade dos recursos para o programa Renda Brasil, a Câmara e o Senado dispuseram-se dos esforços necessários para aprovar a proposta. Esse posicionamento demonstra interesse em apoiar os municípios mais pobres e respaldá-los, mas as desigualdades ainda são um problema expressivo no federalismo brasileiro. A capacidade de formulação e financiamento de políticas públicas de alguns Estados e municípios é extremamente limitada, mas ao entregar aos gestores mais instrumentos, ao intuito é que as políticas de educação se aprimorem, se adequando também as realidades de cada região.
A maior participação da União e o aumento da porcentagem para a folha de pagamentos é animadora para os professores. A profissão ainda é desvalorizada e não somente nos salários, mas também na infraestrutura que estes possuem para trabalhar. Ter mais recursos para pagar salários mais justos e investir na especialização e aumentar a abrangência da educação em áreas rurais e ribeirinhas, é um grande avanço para atingir mais crianças e adolescentes, que consequentemente são transformados pela educação básica.
Como um direito constitucionalmente garantido e que muda o futuro de regiões inteiras, a educação básica ainda precisará percorrer grande caminho para chegar com qualidade a maioria dos municípios. Entretanto, a aprovação do FUNDEB em novo formato é um grande passo para a universalização da educação. Os investimentos educacionais garantem que alunos tenham seus direitos cumpridos, garantindo melhorias na educação básica brasileira e aumentando as chances de diminuição de indicadores preocupantes como a alta taxa de evasão escolar, baixa inclusão de pessoas com deficiência, e a permanência de alunos de contextos mais pobres na rede de ensino brasileira.
Escrito por Letícia Macário, Maria Cláudia e Rebeca Carvalho
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Strategos Consultoria Política Jr. 
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